As Concessões e as Concessões sob PPP: Histórico e seus Fundamentos

01. Introdução

Os desafios para o financiamento da infraestrutura social e econômica, sob o efeito das restrições fiscais dos Parceiros Públicos e das limitações de crescimento da economia que afetam a expectativa de investimento dos Parceiros Privados, compõem o atual cenário onde se discute o papel das Concessões e das Concessões sob o instituto das Parcerias Público Privadas, as PPP, como instrumentos de investimento e financiamento das políticas públicas demandadas para o crescimento da economia nacional nos próximos anos.

Mas, afinal, o que são e o que se pode esperar das diversas formas de concessão pública vis a vis aos demais instrumentos de que dispõe o Poder Público para cumprir com o papel institucional que lhe cabe no desenvolvimento econômico e na inclusão social?

No Brasil – afinal ele mesmo explorado sob a forma de concessão enquanto colônia de Portugal e, depois, contando com as concessões públicas desenvolvidas a partir do II Império como elemento importante para a formação de sua infraestrutura econômica –, qual o papel atual destes mecanismos para a superação de desafios que parecem transcender o desenvolvimento de sua economia?

02. Objetivos

Ao final deste Módulo, será possível:

• Entender a origem das atividades econômicas sob o instituto das concessões;
• Os fundamentos de finanças públicas e o papel das concessões como instrumento auxiliar enquanto instrumentos de politicas públicas;
• Como as concessões estiveram (como estão) presentes na formação econômica do Brasil, desde a época do Brasil Colônia;
• A reinvenção das concessões para superar as dificuldades da progressão dos investimentos públicos na área de infraestrutura após a promulgação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF);
• A situação atual e as limitações para a continuidade do uso das concessões como instrumento para as politicas públicas nas áreas de infraestrutura econômica e social.

03. Conceitos Iniciais

Há que se remontar de início, à origem em latim da palavra concessio que quer dizer “licença, ação de dar permissão a alguém para realizar algo; outorga; ação ou efeito de entregar, de ceder alguma coisa; ou seja, ação ou efeito de conceder”.

Assim, para haver a concessão é necessário que haja a posse e o domínio de algo e a disposição ou o poder daquele que detém tal posse e domínio em exercer esta faculdade – a outorga desta concessão –, de forma onerosa ou não; por fim, condições e prazo estabelecidos previamente; subentendendo-se – a menos que haja disposição em contrário também pré-pactuada –, que ao termo da concessão, a posse e o domínio do que se concedeu a um terceiro, volte àquele que teve o poder de conceder da forma e modo a que foi originalmente estabelecido.

No domínio econômico, é preciso igualmente resgatar que após superarem o estágio de auto subsistência, os indivíduos se organizaram em sociedade: afinal, a ilusão de que era possível viver de forma independente esbarrava nas disputas entre aqueles que tinham maior poder em sobrepujar os outros pelo uso da força.

A aglutinação em núcleos na forma de defesa e de modo a aliar interesses comuns, resume toda a trajetória (que ainda está longe de terminar) da busca do homem por sua identidade e bem estar.

Maior ou menor subordinação a uma autoridade maior – o Estado – sem que isto implique na sublimação da vontade e da iniciativa individual – o Público – pode ser resumido (com todas as imperfeições que uma generalização sempre implica) como o pano de fundo que move indivíduos em busca do modelo ideal de sociedade.

A evolução da organização social, no entanto, foi sempre subordinada ao domínio econômico.

Nas épocas mais ancestrais, isto implicava em subordinação àquele (ou aos grupos) que apropriavam a fonte primária de riqueza que era a terra: a fonte primal da origem de valor fosse pela geração de alimentos, pela existência da caça, pelo domínio das fontes de águas e dos rios e riquezas afloradas (ou sob as terras), e daí por diante.

Daí a emergência dos chamados Estados Feudais; e, após eles, dos Estados Nacionais, onde ainda prevalecia a noção primal da renda da terra como fonte de poder e de riqueza.

04. Histórico das Concessões

É o que explica, também, em uma simplificação para o entendimento do que se quer introduzir neste trabalho, de que – para os então chamados ESTADOS NACIONAIS MERCANTILISTAS – que as principais fontes de GASTOS de então pudessem ser resumidos em GASTOS CORRENTES (de manutenção das cortes, impérios ou em outras formas de articulação de dinastias) e os GASTOS DE INVESTIMENTOS que estes ESTADOS NACIONAIS incorriam para formar exércitos e/ou estruturarem expedições para descobrir e anexar outras fontes de geração primal de riquezas (terras) onde pudessem explorar novas fontes de riqueza ou anexar populações e sociedades para (além das riquezas) gerar mercados para a colocação de seus produtos (ou para a exploração das fontes de riquezas das suas novas áreas anexadas).

Uma possível demonstração destes GASTOS DOS ESTADOS NACIONAIS ou do que se poderia chamar de GASTOS DAS COROAS, poderia ser simplificado como abaixo:

O equilíbrio poderia ser dado (quase sempre) por maiores anexações e incorporações que assegurassem o equilíbrio orçamentário: mas, uma fonte de GASTO passava a pressionar constantemente os ESTADOS NACIONAIS à medida que eles se expandiam.

Aos poucos se percebia que tanto ou mais do que as mortes nas guerras, morriam mais pessoas nas aglomerações urbanas que aumentavam constantemente (inclusive junto às cidades portuárias por onde saiam e entravam os produtos vendidos e comprados das terras anexadas).

Menos população, maiores dificuldades em gerar soldados para os exércitos; mais terras e necessidade de geração de mais produtos, maior a necessidade de se interiorizar o desenvolvimento.

É este o ambiente que requer que os ESTADOS NACIONAIS passem a conceder para aqueles que tivessem o interesse (e os recursos, por óbvio) de se juntar às COROAS e, sob a OUTORGA das mesmas, para OU investir sob concessão na criação de portos e ferrovias para diminuir os custos e despesas em setores logísticos importantes para a eficiência da manutenção do poder econômico dos ESTADOS NACIONAIS nas suas sedes, OU para também sob a forma de concessão, construir obras de apoio e sustentação urbana nas cidades, como obras de saneamento e esgotamento sanitário para melhorar as condições de salubridade até mesmo para evitar a contaminação do fluxo de mercadorias movimentadas nas cidades portuárias, assim como para tratar e sanear cidades e impedir a proliferação de pestes e endemias que dizimavam populações.

OU ainda, pagar para explorar e desenvolver áreas que seriam núcleos de exploração de produtos ou de povoação (ou ambos), remunerando as COROAS com parcela da riqueza gerada nas terras conquistadas pelos ESTADOS NACIONAIS.

Note-se, pois, a essência das CONCESSÕES:

• Todos os ativos a concessionar (assim como todas as rendas que eles geravam sob a forma de impostos ou preços e tarifas e taxas) eram de propriedade da COROA
• A COROA concedia os direitos de explorar estes ativos mediante o pagamento de uma OUTORGA DIRETA (como o preço maior de um leilão), sendo que sobre as rendas então concessionadas, se pagaria uma renda permanente (OUTORGA INDIRETA) durante o prazo de exploração do ativo
• Esta OUTORGA INDIRETA configurava, pois, que os ativos continuariam a pertencer aos ESTADOS NACIONAIS o que implicaria que, no término do período da concessão OU se estabelecia a alienação final ao concessionário OU a posse e o domínio dos ativos e das suas rendas a partir de então, voltaria à COROA

Com o ocaso dos ESTADOS NACIONAIS – cujo esfacelamento econômico por elevadas despesas e custos facilitou também a emergência de escolas de pensamento que passaram a clamar por funções menos invasivas e totalitárias pelas vias de subjugação aos Estados da vontade e do livre arbítrio dos indivíduos – o perfil das concessões não se alterou.

Embora ainda baseada nos fundamentos da terra como fonte de valor primário, as novas correntes de pensamento passaram a ver nos Estados de natureza pantagruélicos, a fonte de várias distorções na ordem econômica (para não falar das situações sociais a elas inerentes).

Sem minimizar, também, o fato de que ao longo do tempo, os próprios concessionários dos ativos dos ESTADOS NACIONAIS, também passaram a se constituir em fonte de pressão para as mudanças resultantes do seu padrão de concessão, uma vez que seu poder crescia mais do que o poder dos que concediam suas fontes de geração de riqueza. E, como tais, passavam a ser como contribuintes também sobre onerados pelas necessidades crescentes de financiamento dos déficits públicos dos ESTADOS NACIONAIS.

A busca do que poderia ser chamado de um ESTADO MÍNIMO que resultava dos postulados das novas escolas de pensamento não abria mão, no entanto, de que aos ESTADOS – pelo poder intrínseco que sempre tendiam (como tendem a ter) –, deveria caber o cumprimento de certas funções sem as quais a busca do LIVRE MERCADO e de outras condições então opostas às que prevaleciam no pensamento até então predominante, poderia não ter condições de se efetivar.

Além das funções básicas, indelegáveis, a necessidade de ações acessórias para prover condições de infraestrutura adequada para o desenvolvimento das atividades necessárias para assegurar o desenvolvimento e a riqueza das nações.

A identificação das mudanças então entronizadas no que se poderia chamar como as novas FUNÇÕES INSTITUCIONAIS DO ESTADO – ainda que se considerando o lapso relevante de tempo e de circunstâncias que se deve deixar de considerar ou simplesmente sublimar –, não deixa de se mostrar instigante como no quadro atual.

Questões que hoje permeiam as discussões sobre o tamanho do ESTADO, em economias desenvolvidas ou em desenvolvimento – deixam claro (acima de tudo) que não se pode falar do desenvolvimento das nações sem a definição correta do papel dos ESTADOS nestes contextos.

Uma atuação mais direta ou mais indireta; uma atuação como indutor e estimulador do crescimento e do desenvolvimento (o ESTADO FOMENTADOR) ou como interventor direto no domínio econômico (ESTADO PRODUTOR), num papel mais próximo dos antigos ESTADOS NACIONAIS; ou um papel híbrido, quase que simbiótico a buscar o equilíbrio nestas funções, tal como parece ocorrer em países como a CHINA, hoje em dia; enfim, tudo o que não pode haver parece ser a ocorrência de um ESTADO FRACO a “puxar” o desenvolvimento de pessoas e nações.

A constatação da atualidade destas discussões pode ser atestada no quadro anterior.

Ou seja, como não enxergar nas funções básicas dos pensadores clássicos (como David Ricardo, Adam Smith ou Stuart Mill), os desenhos institucionais que – notadamente nos países emergentes como o Brasil, exigem do Estado – acima pois da figura de Governos enquanto Poder Concedente – as ações no sentido de prover meios e instrumentos para fortalecer a infraestrutura econômica (função acessória e suplementar do Estado à educação, segurança e justiça) assim como para criar agências reguladoras para a gestão de ativos concessionados (Regulamentar a Concorrência), proteger o direito de propriedade (Segurança dos Contratos), ou as ações para regular o comércio exterior (Desonerando exportações e Onerando importações), assim como controlar as taxas de juros (que, no caso do pensamento clássico, distorcia a geração de renda quando a renda dos juros rendia acima do rendimento da terra).

05. Fundamentos das Finanças Públicas

Dados estes conceitos iniciais, pode-se avançar para definir como, do ponto de vista das Finanças Públicas, se podem contextualizar o papel das concessões e das concessões sob o instituto das PPP enquanto instrumentos auxiliares para mobilizar recursos de natureza não governamental (ou de parceiros privados) para a execução de politicas públicas.

De início é importante definir as funções dos agentes públicos dos Estados, que são os Governos

Ou seja, assim como os indivíduos, as instituições e as empresas, o governo é parte integrante do Estado, enquanto gestor dos meios que são mobilizados de todos e para o benefício de todos.

A chamada BASE FISCAL DE ARRECADAÇÃO engloba todos aqueles que direta ou indiretamente têm sua fonte de renda tributada pelo governo.

Assim, em conceito, Governos não geram renda primária: eles transferem a renda tributada entre os demais agentes que fazem parte do ESTADO, de acordo com o que a sociedade definiu como funções básicas a serem providas pelo ESTADO, através da ação dos governos.

Ao realizarem estas funções, os governos também possuem como função secundária emitir e assegurar o valor da moeda de uso corrente na sociedade: tal como qualquer unidade familiar ou empresarial, a gestão do que os governos arrecadam (RECEITAS) face aos dispêndios (DESPESAS) que realiza para cumprir as funções institucionais atribuídas por todos (ESTADO) definirá as eventuais sobras (SUPERÁVITS) ou necessidades de cobertura (DÉFICITS) de sua execução orçamentária.

Os recursos que entram (primariamente) no caixa do governo, deduzidos dos custos e das despesas necessárias para gerar esta arrecadação (custos e despesas da máquina de governo, incluídos os custos de operação da máquina pública assim como as despesas de salários dos servidores alocados para executar o orçamento de receitas e despesas), dá a dimensão do que se chama SUPERÁVIT OU DÉFICIT PRIMÁRIO de uma determinada unidade de governo.

É equivalente à poupança básica de uma família ou de uma empresa (EBITDA).

A dinâmica de execução dos orçamentos pode gerar uma série de situações:

. Pode haver equilíbrio entre a geração de caixa e a geração das despesas primárias
 . Pode haver a geração de déficits (quando as despesas superam as receitas primárias), seja porque as fontes de despesas aumentaram – de salários a despesas maiores de operação da máquina pública –, seja porque as receitas caíram devido à menor renda das atividades tributadas (assim como por evasão de receitas, pelo não recolhimento dos valores devidos)
 . Pode haver a geração de superávits, o que pode implicar em desonerações de receitas e/ou de despesas ou mesmo à ampliação de novas funções definidas por todos (ESTADO) e que podem o governo a gastar mais (com o sem aumento dos tributos) diretamente ou transferindo rendas para os agentes privados ou, ele mesmo (governo) passando a se incumbir de novas funções assim sancionadas pela sociedade

No caso de déficit ou superávit, se forem utilizados recursos que não tenham origem na geração primária de caixa, geram-se outras fontes de recursos que não aqueles de base tributária (impostos, tributos, taxas e contribuições, entre outras).

Isto equivale – no caso de famílias e empresas – a que, se tomarem recursos financeiros para suprir necessidades de cobertura das fontes primárias (salários, resultados ou tributos), isto significa que os resultados do GOVERNO deixam de depender das fontes primárias de geração de caixa (fiscais), para depender de fontes secundárias de geração de caixa (financeiras).

Isto equivale a dizer – como no caso de famílias ou empresas – que os ganhos primários de caixa OU devem crescer mais do que no momento anterior à utilização de recursos externos ou financeiros para resgatar e servir ao pagamento dos recursos secundários utilizados na atividade de governo, OU que se devem tomar medidas de ajuste (sobre receitas ou despesas) para reequilibrar e voltar à geração primária de caixa que é a forma menos onerosa de financiar as atividades demandadas pela sociedade, ao governo.

Ou seja, a gestão dos recursos (ativos e passivos) mobilizados pelo governo é um eterno desafio em busca da geração primária de recursos. Ou – se a poupança fiscal primária não puder ser ela mesma a única fonte de geração de recursos demandados pela sociedade (ESTADO), atribuídas ao governo –, é preciso prover o nível mínimo de poupança fiscal primária que demonstre a capacidade de resgate das obrigações do governo (em nome do ESTADO) ao longo do tempo.

É sobretudo quando ocorre um hiato de geração de recursos fiscais que leva ao comprometimento na geração dos recursos de base fiscal primária, que os ESTADOS – através de demandas que são tratadas pelos demais agentes da sociedade –, decidem por estimular o uso das operações de concessões em seu sentido mais amplo, para agregar recursos de base não fiscal ou não orçamentária para projetos de políticas públicas existentes.

06. Histórico das Concessões no Brasil

É importante recuperar que o Brasil, enquanto ainda colônia do ESTADO NACIONAL MERCANTILISTA PORTUGUÊS, foi (ele mesmo) objeto de uma atividade de concessão.

Com efeito – e tal como destacado no capítulo sobre o Histórico das Concessões –, a exploração inicial do pau-brasil – a primeira riqueza que a metrópole portuguesa definiu para o país –, pode ser caracterizada como uma CONCESSÃO PLENA.

Ou seja, a CONCESSÃO onde existe um preço de referência que pode ser pago para quem explora o ativo a ser concessionado, sob as características de remuneração definido para a época.

Note-se que a COLÔNIA não era, senão, a extensão territorial da metrópole: sendo assim, a posse e o domínio eram cedidos ou concessionados para quem se dispusesse a pagar mais para a exploração apregoada. O ÚNICO comprador seria sempre o dono original ou o PODER CONCEDENTE da exploração.

Era proibido agregar valor ao produto explorado: ele seria enviado para quem detinha a tecnologia para extrair tinta, papel, pigmentos e outros subprodutos do produto bruto colonial: para tanto, quem se interessasse a explorar o produtos pagava uma OUTORGA DIRETA para ser o concessionário da exploração; e sobre o volume da produção gerada, se pagava 20% (ou 1/5) da renda gerada – o chamado QUINTO – durante todo o período da concessão.

Ainda era exigido do concessionário, que ele fortificasse a área de exploração, mantivesse o povoado necessário para sustentar as atividades definidas, e defendesse a área das demais metrópoles ou de quem esperasse desviar o valor da produção para venda direta aos consumidores finais. {Seriam hoje em dia os SLA (Service Level Agreement), ou os requerimentos demandados do concessionário pelo Poder Concedente para pagamento das concessões}.

Como a metrópole detinha o monopólio de comprar o único produto gerado e o monopólio de vender todos os demais produtos demandados nas colônias de exploração, pela relação de preços pagos e recebidos se extraiam eventuais sobre-faturamentos (além de manter um Corregedor da Coroa ou, como se diria na nomenclatura de hoje, um Agente Verificador).

Na época do II Império – após a independência e a assunção de uma divida astronômica para ressarcir a matriz metropolitana dos gastos com a colônia ou para pagar o sinistro dos lucros cessantes da exploração (sic) –, nos 49 anos da sua existência, era preciso “construir uma economia”.

Como viabilizar esta necessidade, se inexistia poupança fiscal líquida da COROA – em muito devido ao serviço da divida a pagar pela independência – e os ganhos da economia vinham do setor agro exportador, mas existiam problemas estruturais gravíssimos como o alto índice de endemias que “entravam pela porta de entrada dos portos” e faziam como que a capital do país fosse reconhecida no mundo como o “cemitério dos estrangeiros”?

O custo Brasil-Imperial de então era refletido no custo dos fretes: em certos casos, os fretes custavam de duas a três vezes o valor dos produtos negociados. A Iluminação Pública era rudimentar; as comunicações com o exterior, era arcaica; a urbanização aumentava e a mobilidade era pífia; e dai por diante.

Ao longo daqueles 49 anos, o mundo se transformou e evoluiu dos ESTADOS NACIONAIS para as economias tendentes ao livre mercado: caíram as COROAS e emergiram os países onde o papel dos ESTADOS passou progressivamente a ser o de protetor e indutor do crescimento; e os governos começaram a procurar o equilíbrio fiscal de caixa pelo ordenamento de suas finanças públicas.

Ainda que num clima crescentemente liberal, a figura do Imperador Pedro II assegurava a credibilidade das ações do governo imperial de então: mesmo sendo a COROA a proprietária dos ativos públicos (e não a sociedade que só se tornou a “dona republicana” dos bens e serviços públicos ao final do século XIX), a grande parte dos ativos da COROA foram objeto de operações de concessões públicas.

À época, o tesouro britânico – eis que a Inglaterra era a grande economia do mundo, papel que só perdeu para os Estados Unidos após a II Guerra Mundial –, pagava de 2,4% a 3,4% ao ano, em ouro, a poupança livre que adquirisse os títulos soberanos ingleses colocados a mercado.

Como atrair poupanças livres, internas e externas?

Notadamente, para investimentos em infraestrutura ainda que com alta demanda interna reprimida, remunerando os investidores a taxas tão competitivas quanto aquelas proporcionadas pelo tesouro inglês?

O governo imperial criou uma política para pagamentos de juros sobre o capital próprio investido nas áreas tidas como prioritárias – a começar pela introdução de ferrovias e portos, para “buscar” a produção agrícola do interior a ser exportada a menores custos e para propiciar a entrada de produtos externos com menor custo, a par de reduzir os custos portuários então maiores que aqueles registrados nos portos do exterior –, aonde se chegavam a 7% a 12% ao ano.

A rigor, as províncias (os atuais Estados) pagavam 2% deste valor e a Coroa Imperial os outros 7% na média dos remunerações.

Como a TIR destes “negócios concessionados” estava na faixa de 12% ao ano para mais – ou seja, a TIR dos Projetos, sem contar as alavancagens eventuais de uso de recursos de terceiros para complementar o uso dos recursos próprios dos empreendedores/investidores – o incentivo concedido era bastante atrativo para a reprodução do capital (pagando o custo alternativo de aplicar nos bonds ingleses).

Notam-se duas coisas fundamentais:

A. Os bens colocados para concessão (assim como as receitas envolvidas em sua exploração) eram de propriedade da Coroa Imperial: não eram, pois, ativos da que pertencessem à sociedade; ,
B. Os investimentos eram feitos sob a forma de investimento diretos, isto é, os empresários/investidores interessados nas concessões traziam recursos do exterior para criar as companhias no país, criando os ativos (CAPEX) e bancando as operações.

Apenas após a fruição dos bens – ou seja, quando eles começassem a gerar lucros –, é que a Coroa Imperial ressarcia os pagamentos de juros sobre o capital próprio aportado nas concessões.

O Poder Imperial Concedente ia mais além (vis a vis à ação do Poder Concedente nos dias de hoje): no período da concessão, investia o concessionário até da autoridade para desapropriar áreas necessárias ao desenvolvimento das concessões, como no caso das concessões de ferrovias e dos portos (o que hoje está previsto no Estatuto das Cidades, como novidade (sic) à conta das Concessões Urbanísticas).

Mais ainda: o que hoje se chama de CONSELHO GESTOR da concessões e concessões sob PPP, era competência do poder legislativo de então (curiosamente, crescentemente anti monarquista, bafejado pelos ventos liberalizantes do poder político e econômico advindo dos exterior e de ex-colônias como os EUA, por exemplo).

Ou seja, no contexto de IMPLANTAÇÃO de atividades de infraestrutura, o enfoque dados à apreciação e aprovação dos Modelos de Negócio de então, era o de se olhar TODO o espectro das atividades envolvidas no processo de concessão.

Assim, durante os 49 anos do Segundo Império, foram desenvolvidas praticamente e grande maioria dos projetos de concessão – na área de infraestrutura econômica –, tal como as identificamos nos dias de hoje.

A primeira concessão de Iluminação Pública data desta época: foram implantados dois gasômetros no Rio de Janeiro, para substituir o uso dos óleos de origem vegetal e animal usados para acender os lampiões, pelo gás hidrogenado obtido pela queima do carvão inglês (de maior poder calorífico) importado com subsídios concedidos para tal.

A concessão durou 25 anos, implantou 3.027 pontos de iluminação públicas na cidade a partir de 20 km de dutos que transformaram a capital do Império, na cidade luz dos trópicos.

Concessões para colocação de cabo submarino (na área de comunicações), interligando o Brasil ao resto do mundo; de energia elétrica para substituir a força motriz animal na geração de energia – e que resultou no uso dos bonde para ocupar a oferta excedente de energia nos centros urbanos emergentes; o uso do telefone para comunicações locais; atividades de tratamento de águas e esgoto e de navegação de cabotagem, entre outros, dão uma ideia da amplitude da disposição do Poder Concedente em abrir mão temporariamente de ativos e receitas para expandir a infraestrutura e minimizar o Custo Brasil-Imperial de então.

07. As formas de Concessões atuais

Com a emergência da República e a introdução de novos paradigmas e conceitos sobre a condução da atividade política e econômica, o quadro conjuntural da economia também mudou.

A crise financeira mundial de 1.891 – que muitos consideram o preambulo para a crise de liquidez de 1.929 –, provocou muita instabilidade no país, principalmente pela flutuação do câmbio (com as dificuldades de importar para um mundo em crise) e o impacto que a menor disponibilidade de divisas acarretava sobre os preços internos, numa economia que apresentava um alto coeficiente de importações.

Acresce desorganização do meio circulante que já havia tido impacto com a abolição da escravatura e a consequente expansão da renda resultante da expansão da Folha de Pagamentos ainda na fase imperial, pós 1.888, data da Abolição d trabalho escravo.

A expansão do meio circulante sem a contrapartida de aumento da oferta de produtos e serviços, pressionada pela elevação dos preços dos produtos importados, gerou um quadro de crise que, simultaneamente, defasou os preços recebidos pelos empresários/investidores concessionados e diminuiu a capacidade fiscal da economia republicana em honrar o pagamento dos jutos sobre o capital próprio investido nas concessões.

Aqui, vai uma LIÇÃO ATEMPORAL: não há modelo de negócio (ou estruturação de Concessões ou de Concessões sob PPP) que resista ao esfacelamento das condições fiscais e conjunturais de qualquer país.

Se os preços disparam, fica impossível repor o mesmo nível de serviços e assegurar o reinvestimento sempre necessários em atividades com 25 ou até 99 anos de prazo de concessão (como era o caso dos portos, ferrovias e das demais concessões assinaladas).

O desajuste fiscal e a erosão dos preços é uma combinação perversa cujo corolário para todas as atividades econômicas (e principalmente para as atividades concessionadas, de longo prazo de maturação) é, normalmente, o sucateamento dos investimentos e a perda da qualidade dos serviços prestados.

Se à esta crise micro e marco econômica se junta uma crise politica, como as que se sucederam durante todo o inicio da nova forma republicana de governar, passa-se até a confundir causas e efeitos da deterioração dos serviços prestados. E, por extensão, uma associação onde se confundem as mesmas: de fato, muitos passaram a aliar à depauperação das concessões o fato de que tanto o capital direto estrangeiro aportado nas principais concessões, como o (pouco) capital privado investido nas concessões, embora já tivesse tirado ganho suficiente da exploração de suas concessões, queria sempre preços maiores do que a população tinha condições de pagar para usufruir os mesmos. E que só a encampação ou a caducidade das concessões (ou até mesmo a sua nacionalização) seria o caminho natural para se reestabelecer a ordem natural das coisas (sic).

Pode-se mesmo – cm base no que aconteceu com o desenvolvimento das concessões no país e em muitos dos outros países que foram colônias como o Brasil e, mesmo, com a experiência de países com outro padrão de desenvolvimento econômico –, que um (ou qualquer) projeto de concessão pressupõe a seguinte situação:

Notadamente as duas situações que encima o quadro anterior – ainda mais no conceito da implantação das primeiras concessões no país – são irrecorríveis. E são corroboradas pelas experiências (exitosas ou nãos) de que se tem registro sobre as atividades concessionadas.

Nas épocas da chamada República Velha – no período de tempo entre o inicio da República, passando pelo período da I Grande Guerra e da Grande Crise de 29, e que se estende até o final da II Guerra, do período de 1939 a 1945, as concessões foram estigmatizadas e associadas ora à ganância externa respaldada em contratos leoninos a favor do capital estrangeiro ou por grupos nacionais que se formaram para explorar as concessões de portos, ferrovias e tantas outras, ora à necessidade do governo assumir e ajustar as relações de preços existentes nos segmentos concessionados.

Como não poderia deixar de ser – como no caso da célebre REVOLTA DOS BONDES (em vários aspectos muito similar àquele enfrentada no segmento de transportes públicos em meados de 2013, em todo o Brasil daquele época, também) – quando se confundem Causas com Efeitos, à assunção de ativos de infraestrutura pelo Estado republicano acabava sempre por se suceder um período de desorganização ainda maior do setor sob intervenção. E, com a sua normalização, os inevitáveis aumentos de preços para reajustar tarifas e permitir a reposição dos serviços e a atualização dos investimentos necessários para a melhor.

No caso dos bondes – como em vários outros –, antes se passou por um processo onde os usuários depredaram parte importante dos ativos quando com a assunção d setor público para operar e renovar a frota, reajustou as tarifas (que estavam estabilizadas há anos) pelo preço real necessário para reequilibrar econômica e financeiramente a economia das atividades concessionadas.

Nos anos 50 – basicamente em decorrência dos esforços de reconstrução e desenvolvimento, boa parte do setor de infraestrutura econômica foi definitivamente assumida pelo capital estatal, que sob a forma direta de encampação dos ativos quer através da criação de empresas sob o controle de capital estatal em seus diversos níveis (federal, estadual ou municipal), criadas especificamente para suprir deficiências ou gargalos identificados em diversas áreas de atividade.

Financiada basicamente por recursos de origem fiscal estatal – seguindo o paradigma da reconstrução do pós guerra feita pelos governos associados no capital de instituições como o BIRD, o FMI, o BID e tantas outras formas de associação de capitais multilaterais de governo – com recursos de capital de origem fiscal –, criaram um novo ciclo de investimentos em infraestrutura não mais fundeada na atração de capitais nacionais ou estrangeiros como no primeiro ciclo das atividades concessionadas aos parceiros privados.

A influência do capital estatal se estendeu até à oferta de matérias primas básicas ou a participação ou a criação de empresas para produzir diretamente insumos necessários á consolidação da matriz econômica da indústria e (da então nascente) agroindústria nacional.

Nova desorganização do sistema de preços e da estrutura fiscal e cambial emergente nos dois ciclos de desorganização de preços mais recentes da economia nacional – o primeiro no período de 1960 a 1968, de natureza e causas predominantemente internas; e o segundo de 1974 a 1979, de causas predominantemente externas, com a crise dos juros externos e a crise do petróleo –, levaram à repetição da LIÇÃO TEMPORAL da época das primeiras concessões.

Ou seja, o desajuste das contas públicas acolitado por uma inflação crescente e desgovernada, ensejou vários processos não bem-sucedidos, até que se chegou à definição do Plano Real em 1994.

O ajuste micro e macroeconômico das atividades familiares , empresariais e do sistema financeiros privado, quando encaminhadas , acabaram por requer a maior fonte de instabilidade ainda (então) presente na economia que era, exatamente, o desarranjo das contas públicas, e o efeito que o mesmo acarretava na relação de preços com os demais setores (pré-ajustados) da economia.

Isto só foi possível com a aprovação – ainda que sob protestos e sob o questionamento jurídico (via ADINS) das mesas da Câmara e do Senado, ao lado de vários partidos políticos –, e a implantação da Lei Complementar 101 – a assim chamada Lei de Responsabilidade Fiscal, a LRF.

O Governo Federal capitalizou e via a emissão de títulos, “comprou” todos os déficits em conta corrente do setor público de todas as esferas de competência institucional – aí se incluindo os déficits das unidades federadas em si mesmas e as de suas empresas e bancos –, só que de uma forma assertiva.

Ou seja, a divida comprada (sic) deveria ser paga em um horizonte de 30 anos, a partir do anos 2000, instituindo-se um rígido regime de controle de níveis de endividamento e de execução orçamentária das unidades federadas (governo federal incluso), onde gastos correntes de pessoal e de endividamento passaram a ser acompanhados mensalmente, para evitar novos desarranjos fiscais mais à frente.

Já ainda com o advento do Plano Real (em 1994), a deterioração fiscal tinha erodido por completo a capacidade do Poder Público continuar a “puxar” – mercê de sua grande importância direta e indireta na formação do PIB –, a formação bruta de capita fixo nos diversos setores da economia: e, notadamente no segmento da infraestrutura.

Como ditado pela experiência do pais e do mundo, sem Poder Concedente forte não existe economia forte (independentemente do maior grau e da natureza do papel desempenhado pelo Poder Público no contexto institucional da sociedade).

Era preciso – tal e qual na época pós concessões do período imperial e do início da chamada República Velha – criar condições de atrair recursos do setor privado (nacional e estrangeiro) para criar um novo ciclo virtuoso de expansão da economia nacional.

O preâmbulo desta situação foi oferecer a estes parceiros privados, ativos que antes foram criados e operados pelo Poder Público (muitos deles dados em dação de pagamento para diminuir o valor de referencia das dívidas vendidas sob a égide da LRF), resgatando-lhes – pelo controle da inflação gerada pelo Plano Real – a capacidade de seus preços relativos serem suficientes para remunerar os investimentos que se faziam necessários realizar (CAPEX) bem como assegurar condições de reposição na prestação de serviços, pela adoção de preços que não perdessem valor ao longo do processo de operação, manutenção e reinvestimento destes ativos (OPEX).

A par disto, a criação de um Marco Regulatório capaz de assegurar o cumprimento das relações pactuados em contratos licitados de forma transparente e sob o controle de órgãos externos de acompanhamento e gestão.

Os dois diplomas legais que materializam estas condições são, respectivamente, a Lei Geral de Concessões (a Lei Federal 8987 de dezembro de 1995) e a Lei Geral de Parcerias Público Privadas (a Lei Federal de PPP, de dezembro de 2004).

Sob o ponto de vista das Finanças Públicas, trata-se se trazer para o âmbito da execução orçamentária de agentes públicos submetidos a um rígido processo de execução orçamentária – onde estão pré-estabelecidos limites de gastos com pessoal, e de endividamento, a par de compromissos constitucionais nas áreas de saúde e educação e de repagamentos da LRF –, a possibilidade de usar recursos de origem privada para realizar investimentos em áreas da infraestrutura econômica e social (CAPEX) assim como, durante prazos que podem chegar a até 35 anos, compartilhar com parceiros privados, responsabilidades para operar, manter e reinvestir em ativos voltados a atender a demandas específicas da sociedade, identificados por meio de políticas públicas selecionadas.

Ou seja – e assim como acontecia na origem do desenvolvimento das atividades de concessão – o Poder Público concede o uso e o acesso às remunerações diretas ou indiretas por eles proporcionados, a parceiros privados interessados em investir, operar, manter e reinvestir recursos até que o fluxo de pagamentos recebidos permita não apenas a amortização dos capitais investidos na formação dos ativos sob concessão (CAPEX), como a ressarcir os gastos com a prestação dos serviços necessários para preservá-los ao longo do período da concessão (OPEX).

Esses dois diplomas legais citados, são exercidos mediante o instituto das concessões tal como visto no contexto deste trabalho.

As diferenciações legais e operacionais existentes entre estas formas de concessão podem ser resumidas no quadro a seguir, onde se notam diferenciais quanto a elementos de riscos, prazos, valores e retribuições pagas OU por usuários finais OU pelo governo em nome dos usuários finais, segundo o tipo de concessão considerada.

Em ambas as situações, no entanto – e embora a rigor também se possa exigir o mesmo critério nas outras formas de associar e compartilhar experiências e visões entre agentes públicos e privados que realizam operações nas áreas de interesse econômico e social –, é que na utilização de ambos os institutos é possível aliar aos requerimentos de natureza quantitativa, indicadores e medidas de desempenho no acesso e disponibilidade na prestação dos serviços contratados, de forma a subordinar o recebimento (ou a continuidade) na execução dos contratos à excelência da prestação dos serviços prestados (porque requeridos) pela sociedade e pelas propostas de políticas públicas que ensejaram tal associação de interesses.

Também se pode (como se deve mesmo exigir) que os ganhos e melhorias esperados na prestação dos serviços por parte de agentes privados se faça agregando MAIS VALOR às demandas requeridas pela sociedade do que, simplesmente, minimizando custos e despesas na execução e operação dos mesmos.

Ou seja, e funcionalmente definindo: o enfoque amplo dos negócios de concessão ( e não apenas o enfoque soldo do projeto) deve e pode mesmo ensejar que a eficiência obtida na sua implementação – vis a vis ao retorno intrínseco proporcionado pela sua execução –, define o tipo de concessão a ser implementada.

Assim, quanto maior a eficiência obtida com a execução de um dado projeto (em relação à sua capacidade de gerar retorno) maior é a chance de o projeto ser uma forma de concessão plena onde cabe ao empresário/investidor interessado em sua execução pagar outorga direta (para ser o concessionário da operação) e indireta (destinando uma parcela da sua remuneração para o Poder Concedente durante o prazo de execução da concessão).

Quando estes ganhos se equivalem, é porque provavelmente o Poder Concedente deverá complementar a geração de valor o projeto com uma parcela adicional (no caso da lei, nunca superior a 30%), para viabilizar o que se chama (por isso mesmo) de concessão patrocinada.

Quando esta relação é inversa, provavelmente se está tratando de uma concessão administrativa onde mesmo que haja (como por certo haverá) maior eficiência na execução do projeto por parte do parceiros privado, os ganhos externos ao projeto não são suficientes para geração de valor geral de outorga direta ou indireta.

Quando se consideram Receitas Acessórias para a formação destas formulações, o resultado final é o mesmo.

Por outro lado, as formulações acima permitem considerar hipóteses de que se possa MESCLAR estas formas de concessão – em relação à obtenção de resultados que apareçam com o decorrer da implantação dos projetos – uma prerrogativa, aliás, previstas nestas leis, que impõem o acompanhamento dos projetos para ajustá-los às condições de performance das concessões –, de forma a possibilitar que uma determinada forma de concessão possa começar demandando contraprestações do setor público e, com sua evolução, possa-se transformar em uma concessão onde se diminuem os aportes do governo até (por hipótese) chegar a uma situação onde é possível gerar outorgas diretas ou indiretas em uma fase mais adiantada de maturação destas mesmas concessões.

Em linhas gerais, no entanto, há que se delimitado uma fronteira natural entre aquelas atividades que são passíveis de comportar a geração de outorgas diretas e indiretas (as concessões plenas – normalmente voltadas a setores onde o retorno é propiciado logo no início da assunção dos ativos e das receitas concessionadas, como no caso das concessões rodo-porto-ferroviárias, ou as que contemplam o ciclo de geração, transmissão e distribuição de energia, ou as concessões do campo da mobilidade urbana, entre outras) –, e aquelas concessões onde se formam ativos ANTES de se ter a geração de receitas proporcionadas pelo pagamento de contraprestações por parte do setor público concedente, normalmente como aquelas que se fazem no campo da prestação dos serviços de saúde, da oferta de vagas em creches, escolas ou em unidades prisionais, na gestão de unidades de prestação de serviços públicos gerais para a população, e dai por diante, na modalidade de concessões administrativas.

Principalmente no caso das concessões previstas pelo instituto das PPP, mais do que nunca vale a LIÇÃO ATEMPORAL já registrada em pelo menos duas épocas muito distintas da história politica e econômica brasileira.

Ou seja, seja qual for o formato da concessão que se esteja a discutir, não se prescinde de um poder público forte (do ponto de vista de seu equilíbrio fiscal) e de uma economia estável para garantir preços que possam ser assimilados pelos usuários e beneficiários finais dos projetos de concessão (afinal, os cidadãos d sociedade), e ao mesmo tempo possam garantir no horizonte de tempo das concessões, a amortização dos capitais investidos e a reposição de qualidade dos serviços a que elas se propuseram a realizar em substituição (mas sob a gestão) do Poder Público Concedente.

08. As Macro-Limitações Atuais

Por razões que se tornaram particularmente mais difíceis a partir do início do segundo decênio deste século, as condições micro e macro econômicas atuais, pontam para (pelo menos) duas dificuldades que precisam ser rapidamente superadas.

De um lado, devido à estratégia adotada para mitigar os efeitos da crise fiscal e financeira precipitada no mundo pela chamada “crise das hipotecas americanas” os gastos fiscais correntes e de investimento (via expansão do crédito dos bancos públicos), exigiu esforço fiscal muito grade do Tesouro Nacional. E, com as desonerações de impostos realizadas para manter o nível da demanda agregada da economia, diretamente ou via o efeito cruzado dos Fundos de Participação entre os entes federados, diminuiu sensivelmente a geração de poupança primária líquida, tal como definida nos capítulos iniciais do presente trabalho.

Como, apesar disto, e em decorrência que a crise citada inverteu o empuxo que vinha de fora e explica boa parte do crescimento autóctone da economia brasileira nos primeiros dez anos desde o início do ano 2000, o crescimento do PIB perdeu seu ritmo médio de expansão.

O resultado mais evidente é a queda de arrecadação somada aos efeitos fiscais (de ordem conjuntural) já destacado.

Como esta política de desonerações também atingiu o lado monetário da economia (via a redução dos juros reais e a consequente apreciação do valor da moeda nacional), os preços em reais oneraram (assim como encareceram para o comprador dos produtos nacionais); e os preços internos subiram pressionados pelo mesmo fenômeno, só que no sentido inverso (que tornaram o gasto no exterior e a compra de produtos externos mais barata), estrangulando as margens e a rentabilidade da atividade industrial. E aumentando a receita via aumento do quantum exportado do agro negócio e, (até o ponto que a menor produção mundial emparedou os ganhos de preço), a própria expansão de vendas dos produtos minerais e dos produtos semiacabados da pauta de exportação.

Com gastos crescentes e com a pressão sobre o tesouro para a expansão do crédito ia os bancos públicos (uma sobre pressão já que se capta à SELIC para emprestara menos que ela), os ganhos da poupança primária se liquefizeram.

Assim:

Menor força fiscal é fatal para concessões que demandam contrapartidas de pagamentos de governos, total ou parcialmente;
• Maior volatilidade de preços relativos, cria dúvidas sobre a capacidade futura dos preços envolvidos nas concessões remunerarem os investidores para assegurar a reposição (ou o repagamento) dos capitais utilizados nos investimentos das concessões; e,
• O mesmo processo cria incertezas para que a prestação dos serviços pactuados nas concessões possa ser reposta (como ter assegurada) a manutenção de qualidade requeridas pelos editais de concessão (sob quaisquer de suas formas).

Do lado do parceiro privado – e afora todos os efeitos cruzados do que acontece com o setor público da economia –, por outro lado, e até pelas exigências definidas pelos certames licitatórios, ocuparam-se rapidamente as margens de endividamento e de tomada de limites de créditos junto aos bancos públicos dotadores dos recursos de longo prazo, e junto aos bancos privados, dotadores do recursos-ponte de curto prazo até que se complete o (inexplicável) longo ciclo de análise e deferimento de créditos nas instituições públicas.

Muitos destes parceiros privados têm procurado manter os níveis de interesse em investir, buscando acesso a outras formas de capital que não apenas o crédito público convencional: acessando, por exemplo, diretamente as fontes de suprimento de crédito para fiscal diretamente (como o FGTS, o FAT e o PIS PASEP, que são todos eles fundos com capacidade de dispor recursos sob a forma de equity, para quem tem as pedras do caminho para viabilizar tal alternativa).

Outros, cumprindo o viés de tomar dívidas, procuraram (e gastaram tempo) com a emissão das debentures de infraestrutura que, ao fim e a termo, parecem caricaturas do que se poderia prever para desonerar custos de operação das concessões.

Afinal, papéis de dívida como este tem seu custo repassado para as tarifas ou para as contraprestações, e parecem tão exóticos tanto o quanto – (só acontece no caso do Brasil, um país dominado pelo parasitismo estéril dos juros desde a época colonial) –, o que se diz que se aporta como “equity” nos projetos de investimento é, na verdade, financiado (sic) por fundos que deveriam estar mobilizando poupanças livres para o financiamento deste tipo de ativos concessionados.

09. As Alternativas ao Financiamento por Endividamento

Duas alternativas podem ser aliadas importantes até que uma nova ordem imposta pela revisão da politica econômica atual, para que se desbloqueiem as duas maiores causas de atrofiamento para a continuidade das operações de concessões em todas as suas formas (mercê do perigo de se estar incorrendo novamente na LIÇÂO ATEMPORAL que já acometeu dois outros ciclos de concessões no país), tal como já referido.

Uma deles diz respeito ao uso do Mercado Futuro (via BM&F) para mobilizar recursos provenientes da venda a futuro dos DIREITOS EMERGENTES DAS CONCESSÕES (para captação de recursos internos e externos) que não terão impacto sobre os índices de endividamento e os limites de credito dos parceiros privados das concessões, eis que se estarão negociando recursos que dizem respeito ao “contas a receber” das SPE constituídas como veículos de operação das concessões públicas.

Pode-se, inclusive, denominar estes DIREITOS EMERGENTES nas unidades de medida de seus mercados específicos, como o MWH (no mercado de energia, inclusive da energia gerada via tratamento de resíduos sólidos e para a iluminação pública); o m3 de gás ou águas; o m2 de projetos de desenvolvimento urbano e imobiliário (como os parques tecnológicos, os Centros Administrativos e assemelhados); os equivalentes em fretes de transporte urbano ou rodo-metro-ferroviários); ou em TPB ou equivalente em tonelagem para construção de navios ou da construção, equipagem e operação de portos; ou os km2 de rodovias; ou, mesmo, o número de vagas em presídios, escolas e creches, ou em hospitais e centros de atendimento descentralizado e especializados de saúde.

Assim, no vencimento, investidores apropriariam ganhos das taxas de desconto sobreo o “contas a Receber” das SPE ou utilizariam as “unidades de medida” físicas geradas para consumo próprio ou ora a revenda a terceiros, criando mercados secundários de liquidação, o que ajudaria a regular os preços e a volatilidade nestes mercados.

Alguns dirão que o custo do dinheiro de tomada de dividas nos bancos públicos é mais barato.

Outra alternativa é o uso dos recursos de capital diretos (via emissão primária do capital das SPE das empresas concessionárias de projetos de infraestrutura. Ou os recursos de capital indiretos (via a estruturação de Fundos de Investimento de Participação.

A legislação dos Fundos de Investimento permite soluções de governança que fazem este instrumento uma alternativa eficaz para que os empresários/investidores privados não ocupem seus limites de endividamento e repassem estes custos para as tarifas das concessões plenas ou ara as contraprestações e para os Fundos Garantidores nas concessões sob PPP.

De fato, pela segregação natural de governança dos Fundos é a SPE dos mesmos que contrata, isoladamente, as operações dos capexistas e dos opexistas envolvidos nas operações de concessão. E assim:

10. Conclusões Finais

Espera-se, com este texto, que tenha sido possível se ter uma visão mais ampla das operações sob as diversas formas de concessão.
Como se procurou explicar, as concessões públicas nasceram no auge da expansão dos ESTADOS NACIONAIS MERCANTILISTAS, ou seja, na época da expansão dos Impérios e de suas conquistas ultramarinas.

E o compartilhamento de interesses entre o público e o privado permaneceu mesmo após as alterações promovidas nos âmbito político e econômico que alteraram a forma das sociedades encararem o papel e os limites da atuação dos ESTADOS (e dos governos que com os demais agentes da sociedade, o constituem).

Mesmo no Brasil – a rigor, tal como demonstrado, desde a época do Brasil-Colônia –, as concessões foram importantes para suplementar de recursos de natureza extra orçamentária, para a formação da infraestrutura econômica e social no país.

Em todas estas experiências conhecidas no mundo – e, particularmente no Brasil, nos três ciclos de concessão experimentados desde a emergência do II Império até os dias de hoje –, são como que uma LIÇÃO ATEMPORAL que não se pode prescindir de um ESTADO FISCALMENTE FORTE (quer dizer, equilibrado) assim como de uma situação de economia estável durante o longo ciclo de execução e maturação dos projetos concessionados, o que (para todos e de modo particular para o Parceiro Privado), os preços relativos pagos e recebidos na concessão, capazes de amortizar os investimentos realizados e a repor em quantidade e qualidade os serviços exigidos pelos editais dos projetos concessionados.

A busca pela desoneração dos agentes públicos e privados envolvidos nestes longos processos de execução dos projetos de concessão (sob todas as suas formas) é um imperativo a nortear legisladores, estruturadores e formuladores envolvidos no aperfeiçoamento deste instrumento.

E a busca de novas formas de mobilização de recursos – notadamente aqueles que não impliquem em maior endividamento dos agentes públicos e privados que participam deste arranjo institucional –, é elemento de auxiliar de política pública do qual não se pode prescindir.

São Paulo, novembro de 2014 e 29 de junho de 2019.
Saulo Krichanã
BLOGCONPPP
MBA PPP FESPSP