O primeiro post deste BLOG ( em 8 de outubro deste ano) analisou os documentos editalícios de dois projetos de PPP de Iluminação Pública colocados à consulta pública pelos governos municipais das cidades de São Paulo e de Itatiba.
Neste mês de novembro, em Itatiba já foi definida a data para a licitação pública (dia 22 de dezembro); e em São Paulo, após uma primeira Audiência Pública, estima-se que até o primeiro trimestre de 2015 seja realizado o certame para a escolha do vencedor do projeto da prefeitura paulistana.
Na PPP de Itatiba, o contrato a ser licitado é da ordem de R$ 120 milhões (nos 240 meses de execução da PPP), envolvendo uma contraprestação da ordem de R$ 500 mil mensais (valor a ser “bidado” a menor pelos concorrentes da licitação), envolvendo úma Rede de Iluminação Pública (RIP) com 13.823 pontos de iluminação. Em São Paulo, o número de pontos da RIP paulistana é de 580.000: e o valor estimado do contrato é da ordem de R$ 7,2 bilhões nos 288 meses em que se executará a PPP, a partir de um valor mensal de contraprestação que terá como valor máximo a ser “bidado” para menor pelos licitantes, o valor de R$ 25,4 milhões mensais.
O lastro para o pagamento das empresas que vierem a vencer o certame licitatório é o mesmo: as contribuições para a iluminação pública (COSIP), cuja arrecadação mensal tanto em Itatiba quanto em São Paulo deve ser suficiente para o custeio das atividades operacionais a serem incorridas na execução das PPP (ou os gastos estimados de OPEX) quanto para a amortização do capital próprio ou de terceiros que vierem a ser mobilizados por estes invetimntos (ou os gastos estimados de CAPEX). Adicionalmente, a arrecadação do COSIP também deverá ser utilzada para compor a garantia pecuniária que deverá ser usada pelos licitantes, como Fundo Garantidor, junto a instituições financiadoras que vierem a ser mobilizadas para o financiamento dos investimentos previstos pela PPP.
Ou seja, em ambos os casos, a fonte básica de geração de caixa é uma fonte parafiscal de recursos: ou seja, não é um imposto progressivo que incida sobre a parcela de renda transformada em patrimônio ou que incida sobre transações de movimentações deste estoque de riqueza (como o IPTU ou o ITBI), nem tão pouco um imposto que incida sobre a produção de serviços ou do retorno sobre a produção de bens (como ISS ou o retorno do ICMS ou as transferências de impostos de competência federal vias os fundos constitucionais que retornam para os locais onde foram gerados).
Pelo contrário até: no caso paulistano, a COSIP é uma contribuição altamente regressiva, eis que incide sobre os domicílios residenciais ou de natureza não residencial, independente do nível de consumo de energia elétrica: ou seja, unidades residenciais pagam a mesma COSIP no centro ou na periferia assim como unidades de produção pagam a mesma taxa independente do porte das empresas consumidoras de energia.
Os valores da COSIP são arrecadados pelas empresas distribuidoras de energia diretamente das contas de consumo mensal de eneria e são depositadas num FUNDO MUNICIPAL DE ILUMINAÇÃO PÚBLICA (os FUNDIP) e só podem ter como destinação final, gastos de custeio e de investimentos ligados à gestão da RIP nas duas cidades em questão: possuem personalidade jurídica própria, seu fluxo de recursos é contínuo e renovado mês a mês e o valor da COSIP é reajustado na mesma proporção dos reajustes das tarifas recebidas pelas distribuidora em suas áreas de cobertura. Da mesma forma, flutuações de conjuntura que impactem os agregado fiscais das prefeituras não atingem a arrecadação desta contribuição que serve de lastro para a execução das PPP.
A situação fiscal de ambas das duas prefeituras, aliás, mostra porque sem os recursos da COSIP, seria mais difícil comprometer recursos da geração fiscal própria dos dois muncípios, para a execução desses projetos de IP:
Em Itatiba, os gastos com pessoal em relação à RCL estão muito próximos dos limites de alerta recomendados pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que é de 48,60%. E embora o nível de endividamento bruto e líquido seja baixo (embora tenha crescido mais de 10 vezes entre 2013 e 2014), a captação de recursos financeiros para realizar investimentos diretamente (ou para realizar aportes em projetos de PPP) poderia ser dificultado pelo inidcador de gastos de pessoal.
Já em São Paulo, com gastos de pessoal bastante baixos em relação aos limites da LRF, os níveis de endividamento são muitissimos elevados: eles são em muito superiores aos limites admitidos para endividamento dos municípios (de 120% da RCL) e, memso com ligeira melhora entre 2013 e 2014), estão longe de refletir uma situação fiscal que estimule investimentos em parcerias que requeiram contrapartidas ou criação de fundos garantidores para viabilizar o retorno de investimentos privados em projetos de concessão.
Mas, diferenças de porte e semelhanças fiscais à parte, é sobre a concepção dos dois projetos que vale a pena refletir.
A concessão paulistana é o que se poderia chamar de uma concessão de um projeto específico: o de modernização, ampliação e melhoria de serviços associados à prestação dos serviços de IP (o que não é pouca coisa em se tratando da dimensão físca da RIP da cidade.
Afinal. são grandezas como 580 mil pontos de iluminação em 17 mil km de vias onde estão localizados os pontos de iluminação, afora os milhares de equipamentos e acessórios (16 mil transformadores e 53 mil células fotoelétricas, entre outros) e uma necessidade de implantar serviços básicos de gestão desta RIP para os usuários finais, que hoje precisam ligar (várias vezes) para o poder concedente para conseguir a troca de equipamentos com deficiência e para o atendimento de outros serviços acessórios (roubo de fios, vandalização de luminárias, e daí por diante).
Já o projeto de Itatiba é o que se poderia chamar de uma concessão de um conjunto de projetos onde a RIP é o elemento integrador da prestação de uma série de serviços que podem gerar economias para o poder concedente local, além daqueles que serão (por certo) propiciados pela modernização da RIP atual. E que, mais além, serviços estes que poderão ser estendidos para os demais agentes da economia local (como empresas e contribuintes individuais), o que pode se constituir em uma fonte acessória de receitas para o Parceiro Privado que vier a ser o concessionário deste projeto, até mesmo reduzindo (otimizando) a utilização da COSIP que lastreia a operação.
No caso, também, ressalte-se que embora possuindo um RIP bem menor, o projeto de Itatiba prevê uma fase inicial de levantamento para a devida e necessária reconfirmação da qualidade e das reais necessidades de adequação da rede atual. Esta fase também definirá (ampliando ou não) as necessidades de desempenho e acessibilidade da RIP que serão transformados em indicadores que serão utilizados na definição dos SLA (Service Level Agreement) ou dos QID (Quadro de Indicadores de Desempenho), que serão componentes importantes para definir os ganhos dos concessonários e medir a eficácia da gestão do que se pretede para o RIP enquanto objeto do projeto desta PPP.
Afora este diferencial — que pode definir e adequar a necessidade real das transformações que se deseja alcançar pelo projeto de PPP — o que se mostra mais interessante é o aproveitamento desta intervenção na RIP para utilizar a mesma plataforma que será implantada pelo projeto para gerar uma série de atividades que podem utilizar os pontos de iluminação para prover — simultâneamente — a gestão da frota de veículos da prefeitura local (um total de 343 veículos, entre eles os 66 ônibus urbanos e 23 veículos escolares), o monitoramento remoto da vigilância e segurança de 155 prédios públicos (entre escolas, hospitais e unidades de saúde diversos), o monitoramento e getsão dos gastos de utilidades aferidas por medidores e registros de águas, luz e gás), o controle dos semáforos que cobrem a sinalização da cidade, que serão centralizados em uma única CENTRAL DE CONTROLE OPERACIONAL (CCO) que colocará a gestão deste acervo de informações nas mãos do administrador público.
Reafirme-se que estes serviços podem vir a ser compartilhados por outros interessados que não apenas o poder concedente — desde que este este uso ou gestão compartilhada não altere (comprometendo) os objetivos perseguidos pelo projeto de PPP do município: pelo contrário, a eventual viabilidade deste compartilhamento pode se constituir em fonte de receitas acessórias do concessionário da PPP que pode ou dividir parte dos ganhos com o Poder Concedente (que pode usr estes fluxos como fonte auxiliar para securitizar outras PPP em outras áreas da administração pública) ou utilizar estes recursos para utilizar menor montante da fonte de geração de recursos primária deste projeto, que são os recursos da COSIP.
Ou seja, o gestor público em Itatiba, utilizou de maneira criativa e inteligente a fronteira de possibilidades que se deve explorar na concepção de um projeto de concessão (ou de concessão sob PPP): mais do que a simples troca de lâmpadas – por mais que esta troca se mostre necessária –, o gestor público foi mais além ao perceber que os 13.823 pontos de IP constituiam na verdade 13.823 pontos de uma REDE AUXILIAR DE COMUNICAÇÃO (RAC) , e que cobre toda (ou boa parte) do perímetro urbano, e que a partir dela, a RAC poderia “carregar” outros elementos de geração de valor, a partir do uso compartilhado de tecnologias diversas mas complementares, criando, enfim, uma fonte muita rica de possibilidades de natureza NEGOCIAL que podem (como devem mesmo) agregar valor à esta intervenção via o modelo das concessões.
São abordagens deste tipo que fazem a GRANDE DIFERENÇA entre se encarar o objeto de qualquer concessão como um NEGÓCIO a ser refletido e repensado e não a mera mudança do gestor de um projeto, trocando-se o gestor público pelo gestor privado: ora, isto é de um reducionismo absurdo e que em nada agrega à melhoria dos serviços públicos que qualquer projeto de concessão deve (ou deveria) perseguir!
Outro “ganho derivado” que a escolha deste caminho permitiu, é a possibilidade de se “multiplexar” várias intervenções a partir de uma única ação: o que por certo germinará outras fontes de ganhos de gestão e de orçamento em vários outros pontos da administração pública.
Este conjunto de “ganhos” é que permite inferir, por outro lado, que a concessão paulistana poderia ser refletida por outro ângulo.
Afinal, controle de semáforos, gestão de frota, monitoramento de segurança e de acesso assim como de consumo de utilidades em prédios públicos ou nas vias públicas, são elementos de gestão presentes em todas as unidades federadas em maior ou menor intensidade: afora muitas outras funções deste tipo para não se dizer da necessidade de se contar com um CCO que monitore e torne mais segura a vida dos cidadãos em qualquer cidade.
Os personagens que costumam assombrar a tomada de decisões, seja no setor público seja no setor privado (os inevitáveis Todo Mundo de Oliveira, Tanto Faz de Almeida e o indefectível JP Deuta) por certo iriam vociferar e dizer: “ora, mas isto só é possível porque se está falando de uma cidade média e não de uma magalópolis como a cidade paulistana”.
Na verdade, o que o Modelo de Itatiba permite considerar ou inferir é que o Modelo Paulistano talvez precisasse ser considerado para ser executado a partir da sua divisão em LOTES, com vários concessionários, e não apenas em um ÚNICO lote, com apenas um concessionário.
O país precisa refletir melhor sobre as experiências de grandes (e magalópicas) cidades — não por acaso as principais capitais do mundo — onde se dividem em quarteirões ou em km2 (e, portanto, em LOTES), a gestão concessionada de vários serviços públicos como varrição, coleta e limpeza de ruas, segurança, iluminação pública, segurança e outros serviços de natureza pública.
Ainda que outras funcionalidades como a gestão dos semáforos, por exemplo, no caso paulistano já tenham sido objeto de licitação recente, é estranho que a “não consideração” de outras funcionalidades do uso de uma rede de 580 mil pontos que cria uma estupenda REDE AUXILIAR DE COMUNICAÇÃO: mais uma argumento que o gigantismo do projeto conspira para o uso mais racional dos recursos do COSIP.
O uso por LOTES, permitiria otimizar o uso de outras funcionalidades a partir da extensa rede de comunicações que se poderia utilizar a partir deste projeto de IP na cidade.
Os próprios parques públicos ou a implantação de ciclovias e outros meios de mobilidade urbana alternativas, são geridos por concessões entre os parceiros públicos e privados, quando se fala das intervenções das concessões sobre o solo urbano, em outras grandes cidades do mundo. E todas não prescidem da necessária consulta e inclusão das demandas sociais na tomada de decisão dos agentes públicos.
Com o resultado das licitações previstas ( e por seus desdobramentos) por certo voltaremos a falar do assunto, neste espaço.