Pouco se sabe ainda dos esforços que se pretende empreender para que as concessões e as concessões sob o instituto das PPP tenham o condão de alavancar o crescimento da economia, tal como preconizado pelo eventual Governo Temer.
É preciso lembrar que, mesmo antes das dificuldades causadas pela retração da economia e da situação de impasse criada com o envolvimento da maioria das empresas que executavam grandes projetos de infraestrutura no país em processos judiciais que levaram muitas delas à situação de recuperação judicial (ou, pelo menos, a grandes dificuldades para manter o ritmo das obras até então contratadas), já se notavam estrangulamentos estruturais importantes que afetavam o desempenho dos dois principais agentes envolvidos nessas operações.
Do lado do setor público, dificuldades fiscais crescentes, diminuíam a margem efetiva da Receita Corrente Líquida (RCL) disponível para as contraprestações a serem pagas nas operações de PPP, além de dificultar a estruturação dos Fundos Garantidores requeridos pelas modalidades de concessão administrativa e patrocinada. No setor privado, a concentração de riscos nas grandes empresas estreitava suas margens de endividamento, a par de concentrar riscos nas operações de bridge loans junto a bancos privados e junto aos bancos públicos ofertadores primais de recursos de dívida de longo prazo para formação de infraestrutura.
Em condições normais, os recebíveis de concessões plenas ou as contraprestações das concessões administrativas ou patrocinadas (estas colateralizadas por Fundos Garantidores) poderiam ser compradas por Fundos de Investimentos em Direitos Creditórios (FIDC), ou por Fundos de Securitização de Recebíveis ou, ainda, por bancos de investimento ou empresas de participação, públicas ou privadas, do país e do exterior, reabrindo margens de endividamento e de alavancagem para as empresas Concessionárias (organizadas sob a forma de SPE).
Com as incertezas e os riscos de eventuais decretações de inidoneidade ou de recuperação judicial (que criam inclusive a figura da liquidação antecipada de recursos tomados de terceiros), estas e outras alternativas e oportunidades de desoneração de margens de alavancagem e de operação foram colocadas de lado.
E criaram a necessidade de se pesar em outras formas de estruturação de capital, notadamente aquelas que não dependem da captação indireta de recursos captados pelo Tesouro Nacional, tal como prevalecia antes do estreitamento fiscal vigente (ver o post anterior, a este respeito).
De forma resumida, as dificuldades colocadas para a implementação de um novo ciclo de operações em concessões e em concessões sob PPP poderia ser assim esquematizada:
Para cada um desse conjunto de restrições e desafios, sugerem-se medidas preliminares para a sua superação, como se verá mais adiante.
Preliminarmente, no entanto, vale ressaltar que é preciso que o Poder Concedente atente que além da dimensão macroeconômica que torna os investimentos em infraestrutura através das concessões e das concessões sob PPP tão relevantes, há também uma dimensão de caráter microeconômico que delas não pode ser retirada: os investimento em infraestrutura também podem contribuir e muito para que se introduzam modificações na forma de organização das atividades econômicas, capazes de contribuir para que se introduzam modificações tecnológicas ou na natureza da gestão da atividades que são antecedente ou consequentes às atividades de concessão, de forma a aumentar aquele que é um diferencial para caracterizar o crescimento das economias mais avançadas: a sua complexidade estrutural e econômica.
Ou seja, quanto maior for o número e a sofisticação das atividades de uma economia, maior é a produtividade do trabalho requerida para a sua realização e maiores são, portanto, os frutos gerados para todos os agente econômicos mobilizados para a sua realização.
Aliás, tal como aconteceu na economia brasileira na época em que se multiplicaram as primeiras concessões econômicas – ainda no século XIX – no contexto de uma economia assentada nos recursos gerados pelo setor exportador de produtos primários com muito pouca ou quase nenhuma elaboração – como se dava na exportação de produtos agrícolas como o algodão, o café, e o açúcar, couros e peles (estes últimos já como com algum grau de agregação de valor) e produtos de mineração como o ouro.
De fato, as concessões de Ferrovias, Portos, Iluminação Pública, Esgotamento Sanitário e Telecomunicações – para ficar em poucos exemplos –, requereu o desenvolvimento de atividades internas antecedentes ou consequentes às atividades de concessão que tiveram grande impacto na matriz de geração de produção, emprego e geração de impostos, tal como as atividades de fundição requerida para a produção dos tubos para a canalização do gás de hidrogênio carbonado que alimentava os pontos de iluminação pública; ou os tanques de ferro demandados pelas atividades de esgotamento sanitário para recepção das águas fluviais e de origem sanitária de residências e domicílios comerciais e manufatureiros; ou as atividades fabris e de prestação de serviços ás atividades de produção e montagem e de manutenção das máquinas e equipamentos que se introduziram nas concessões de geração de energia elétrica; ou de seu uso nas atividades de mobilidade urbana como a eletrificação utilizada para a troca da tração animal para elteriomecaniaca no uso de bondes e na mobilidade urbana nas principais cidades brasileiras de então, e assim por diante.
Hoje em dia, por exemplo, as empresas públicas ou as empresas concessionárias que atuam nos segmentos de transportes de massa através de metrôs e trens urbanos, ou as empresas urbanas de trólebus, assim como as empresas de transportes ferroviários, ou de produção de águas e esgotos, além das próprias empresas que atuam na geração, transmissão e distribuição de energia de todas as origens, estão avaliando estratégias para economias e racionalização do uso de energia através da geração distribuída (por exemplo), com certeza o segundo maior item de custo após os custos trabalhistas e de pessoal nos processos produtivos.
Mudanças nas matrizes energéticas ou nos processos de produção requerem que se mude o enfoque de apenas se pensar apenas em projetos de concessão e se pense em todo o cluster de produção em que eles estão inseridos de forma a se avaliar impactos que podem refletir em sua economicidade durante o longo prazo demandado em sua execução e maturação.
Maior complexidade – que requer se pensar na estrutura dos negócios de concessão e não apenas nos projetos isolados de concessão – por sua vez demandam que se repensem os prazos médios demandados em sua implantação e maturação. Ou seja, alongando-se os prazos médios de 25 anos a 35 anos para 45, 60 ou até 90 anos, de forma a diluir no orçamento dos agentes públicos e privados, os custos e despesas incorridos com a sua execução.
E, por certo, maior rigor e maior especialização na gestão dos contratos de concessão não apenas por parte de seus executores diretos como dos órgãos de controle interno e de controle externo a que estão sujeitos, notadamente, os órgãos públicos ligados ao Poder Concedente.
Da mesma forma isto exige do Poder Concedente uma ação centralizada para a execução dos projetos de concessão, superando o enfoque setorial ou particularista que hoje predomina notadamente no âmbito dos entes federados – com raríssimas exceções – o que leva a que se lancem iniciativas isoladas que poderiam ter feito sinérgicos positivos – tal como executar projetos de corredores de ônibus isolado de projetos de mobiliário urbano ou de licitação de linhas de transporte de massa de forma isolada – e que, no limite, poderiam significar deseconomias fiscais decorrentes de se fazerem projetos que poderiam gerar caixa a entes federados através de outorgas e que se transformam em projetos de concessão sob PPP que implicam em pagamento de contraprestações e seus Fundos Garantidores que poderiam estar sendo usados em outros projetos de maior repercussão social em áreas como saúde e educação, por exemplo.
Entre estas considerações de ordem geral, pode-se também sugerir algumas mudanças para superar os entraves estruturais levantados anteriormente, através da agregação de alguns agentes de operação ainda distantes dos atuais projetos de concessão no Brasil., tais como os investidores estrangeiros, os gestores de fundos de investimento e de risco nos mercados de risco variável (Bolsas de Valores) e de futuros, assim como os seguradores e resseguradores das operações de fazer (CAPEX) e de operar (OPEX).
Os investimentos estrangeiros entram como investimento direto na conta de capitais e podem ter incentivos quanto maior seja o tempo de sua permanência nos projetos de concessão e quanto à politica de remessas de lucros e resultados quando se destinarem a projetos de infraestrutura. Junto com os capitais de risco de acionistas privados nacionais (diretos via compra de ações de SPE quando da emissão primária de ações) ou indiretamente (como cotistas de fundos de investimentos em infraestrutura) também podem receber incentivos para alocação firme de sua liquidez.
De acordo com o perfil de geração de renda das concessões, pode-se capitalizar o pagamento dos impostos incidentes sobre a receita das concessões e permitir seu repagamento após determinado período, gerando um fluxo de pagamentos que o Poder Concedente pode usar para constituir Fundos Garantidores de outras operações sob as modalidades de concessões administrativas ou patrocinadas.
Da mesma forma, a participação dos Fundos de Investimentos (e seus gestores) permite que se gere recursos originários de poupanças livres para o custeio das operações de concessão, saindo da dependência de recursos de origem parafiscal ou fiscal (via financiamento indireto do Tesouro Nacional), suprida pelas linhas de crédito repassadas por bancos públicos (sistema BNDES, BB e CEF).
Nestas operações via SPE com estrutura de investimentos diretos do estrangeiro ou via captação de emissões primarias de ações (via Bolsas de Valores ou Fundos) ou de Fundo de Investimento em segmentos específicos – ou ainda através do mecanismo de captação de recursos via mercado de futuros – tal como esquematizado no próximo diagrama – lastreados pelos Direitos Emergentes de Concessão (DEC) de cada contrato de concessão contratado pelo Poder Concedente, uma característica importante é que os formadores de capital das concessões (CAPEXISTAS) e os operadores dessas mesmas concessões (OPEXISTAS) não precisam ser os tomadores finais de recursos nas operações de concessão.
Isto elide as limitações de ocupação de margem de endividamento e de alavancagem nas operações de concessão e o seu custo consequente (normalmente precificado no custo das concessões, onerando tarifas ou contraprestações).
Ou seja, são as SPE que contratam a prestação dos serviços de CAPEX e de OPEX, desonerando operacionalmente as operações de concessão.
De forma mais específica, há outro conjunto de sugestões e recomendações que se pode encaminhar para contribuir para superar o conjunto de dilemas e estrangulamentos que hoje atinge cada um dos agentes envolvidos pelas operações de concessão no mercado.
Do lado do Poder Concedente, por exemplo, a par de se prover treinamento e capacitação para os agentes públicos permanentemente envolvidos em elaboração, análise e avaliação de projetos próprios e de terceiros (agentes privados via PMI ou MIP) – inclusive junto aos órgãos responsáveis pelo controle externo das atividades de governo como as Casa de Contas, as Procuradorias dos entes federados e as Comissões pertinentes do Poder Legislativo, faz-se necessário prover o Poder Concedente de recursos para contratação de pessoal necessário para avaliar as inciativas próprias e de propostas de concessão.
Os bancos públicos e privados podem prover esses recursos (que serão ressarcidos pelos ganhadores das licitações de concessão).
Da mesma forma, faz-se necessário manter as imunidades e isenções dos órgãos do Terceiro Setor especializados em atividades de prestação de serviços (OPEXISTAS) quando os mesmos estejam envolvidos em projetos de concessão com agentes privados (CAPEXISTAS): isto diminui os custos notadamente das Contraprestações nas concessões sob PPP.
Para liberação de margens de endividamento, o Poder Concedente pode dar qualificar e certificar a divida ativa que possui junto ao setor privado (ou trocá-la com aquele vis à vis o financiamento de operações de concessão),desonerando sua gestão econômica e financeira. Outra importante mudança é evitar conceder subsídios com base em preços de tarifas, substituindo as mesmas pode compensações nos impostos inerentes às atividades que demandem a dação destes subsídios (gratuidades de toda a ordem).
Junto às empresas, além de diluir os prazos para a realização das concessões – agora com ênfase em todo o espectro de negócios que podem ser gerados e não apenas meramente substituindo sem qualquer alteração orgânica, funcional ou de gestão as atividades conduzidas pelo Pode Concedente –, conceder isenções provisórias para a realização de investimentos em concessões, conforme já definida anteriormente e como se pode ver no diagrama anterior.
Posteriormente, tal como já ocorre nas isenções regionais ou setoriais para atração e instalação de atividades produtivas, estas isenções (devidamente capitalizadas) seriam gradativamente devolvidas por igual período de tempo da isenção, gerando um fluxo de capitais de origem privada que o Poder Concedente pode utilizar para securitizar Fundos Garantidores em atividades de concessões sob PPP, notadamente.
Uma complementação importante para a consolidação da atuação do Poder Concedente e os parceiros privados na realização de operações de concessão, é que – além de se superar a visão mais setorial que anda prevalece pode parte dos esforços de realização das operações de concessão sob o instituto das PPP nas modalidades de concessão administrativa e patrocinada –, é se pensar ou na elevação do atual limite de 5% sobre a Receita Corrente Líquida (RCL) estabelecido como teto para a definição do limite das contraprestações anuais nas operações de concessão sob PPP. (Ou considerar este montante como extra limite de endividamento dos entes federados que contratem tais operações), como sugerido no diagrama abaixo.
Outra tratativa importante é admitir nas PPP dos entes federados que os gastos correntes existentes nas operações que forem objeto destas operações de concessão, sejam admitidos como intralimite nas métricas de endividamento pelos órgãos de controle externo. E que, exclusivamente nos casos de PP nas áreas sociais, a Agência Brasileira de Garantias e Fundos Garantidores (ABGF) seja a provedora dos Fundos Garantidores exigidos nestas operações, devidamente lastreadas pelas receitas correntes dos entes federados.
Por fim, que os entes federados passem a cogitar de licitar a criação de Fundos de Investimento para a realização de suas operações de concessões ou PPP: é uma forma de se contornar pequenas margens de 5% de RCL em entes federados com arrecadação muito baixa para lastrear as contrapartidas às operações demandadas pelo Poder Concedente local.
Outro ponto a superar são as barreiras que bancos privados e públicos representam para a expansão das atividades de concessão.
No caso doa bancos privados, pode-se admitir menor cunha fiscal para a realização de operações de apoio a projetos nas áreas de infraestrutura econômica e social, assim como a liberação de parte dos recursos sem remuneração esterilizados enquanto depósitos compulsórios, em operações realizadas com SPE privadas nestas modalidades de operação.
Tão importante quanto isto é a legislação bancária admitir garantias de fluxo de caixa das atividades de concessão (project finance) como garantias destas operações, em proporção de 1:1 em relação ao volume de crédito eventualmente concedido.
Da mesma forma, para entes federados em dia e devidamente ajustados aos parâmetros da LRF, permitir a operação direta com entes federados, exclusivamente no que tange a operações sob estas modalidades de concessão. E aceitando como garantia, o fluxo de caixa destes mesmos entes federados em operações de prazos curto e médio (até 60 meses).
Para as instituições financeiras públicas – além das mesmas prerrogativas sugeridas para as instituições privadas antes nominadas e, da mesma forma, reciprocamente àquelas –, permitir que se acompanhem os ritos previstos na legislação pertinente às autorizações e estudos preliminares que são objeto dos chamados Procedimentos de Manifestação de Interesse (PMI) além de prover treinamento adequado de analise e avaliação de riscos nestas operações de concessão ao seu corpo técnico e funcional, de modo a permitir a diminuição dos prazos de decisão quando da concessão de créditos aos parceiros privados que venham a vencer as licitações de concessão.
Promover a captação de recursos externos e de equity em consórcio com instituições financeiras do exterior com foco em operações de concessão (como a Corporação Andina, BID, BIRD e instituições assemelhadas), com vistas a atrair recursos de financiamento e de participação no capital de SPE Concessionárias adjudicadas nos certames licitatórios das operações de concessão.
Por fim, que se tomem medidas também para permitir uma participação mais ativa de Fundos de Investimento e de Fundos de Pensão nas atividades de concessão.
Estas medidas vão desde a incidência de menores cunhas fiscais nas pontas ativas e passivas realizadas por estes mecanismos – isto é na captação e na aplicação e retorno de suas operações – até a sugestão para que participem mais ativamente na originação e estímulo de atividades nos amplos segmentos das atividades de concessão.
Por outro lado, permitir que desde que adequadamente avaliadas e ratificadas por seus Comitês Internos de Investimento, e sem prejuízo de suas políticas de compliance e de governança, as operações com concessões possam representara até 20% da carteira de investimentos destes Fundos.
A conjugação destes pontos sugeridos é uma condição que pode contribuir para que se chegue a uma melhor situação operacional e funcional para a aprovação de projetos (com ênfase no seu contexto negocial mais amplo e em condições de gerar impactos microeconômicos que impliquem em maior complexidade econômica e estrutural dos projetos de concessão) tal como se pode resumir no dia grama a seguir:
É fato que embora estas sugestões possam ter sua contribuição relativa, nada supera a condição fundamental que ao longo de quase 175 anos de experiências de concessão no país tem sido o maior obstáculo para a sua melhor resolução: condições de conjuntura econômica e politica que permitam que o PREÇO estabelecido para as concessões permita a remuneração justa para assegurara o ressarcimento dos investimentos realizados e o equilíbrio nas atividades de operação, manutenção e reinvestimento dos ativos formados sob as modalidades de concessão.
Represamento artificial de preços ou a sua manipulação para fins políticos, sucateou os investimentos do segundo império com capitais estrangeiros levando à encampação de várias atividades. Posteriormente, o mesmo processo levou ao afastamento de investidores nacionais como ao sucateamento de empresas estatais quando as tarifas de concessão foram manipuladas para controle curto prazo dos índices de inflação.
A larga experiência acumulada no trato dos investimentos realizados na área de infraestrutura no pais já gerou massa critica suficiente para se evitar novos erros nesta direção.
Reta apreender os ensinamentos e gerir adequadamente as ações demandadas, de forma a superar gargalos da infraestrutura social e econômica que não são condizentes com o tamanho relativo da economia brasileira, no contexto das 10 maiores economias mundiais.
Saulo Krichanã (ISITEC & BLOGCONPPP) para o Programa Cresce Brasil (SEESP)